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vendredi 3 février 2017

Le changement de régime : débats d’idées


“Le choix en politique n'est pas entre le bien et le mal,
mais entre le préférable et le détestable.”
Raymond Aron

N'est-ce pas notre Constitution qui est responsable de bien des difficultés politiques actuelles ? Ne devient-elle pas un handicap à une nécessaire évolution vers plus de participation et un meilleur équilibre des pouvoirs ? Que faire alors ? Aller jusqu'à une VIe République ? Malgré ses succès et ses métamorphoses, née en bravant la démocratie parlementaire, elle continue de défier la démocratie des citoyens. Sans doute peut-elle encore durer, mais combien de temps et à quel prix ? s’interroge Dominique Rousseau, professeur de droit à Paris I et ancien membre de la commission Jospin de 2012.

« Il y a un accord pour dire que les institutions actuelles sont à bout de souffle et ne permettent plus un exercice responsable et démocratique du pouvoir", analyse Dominique Rousseau. "Les politiques adorent ça. L'avantage de ces débats, c'est que cela ne coûte pas un centime et pendant ce temps-là on ne parle pas emploi, retraite, fiscalité, gaz de schiste", tempère le constitutionnaliste Didier Maus, ancien professeur à l'université de Marseille.

A gauche, tout le monde est assez d’accord (ce qui est rare) pour dire que le président de la République est trop puissant, et le Parlement pas assez. Mais ce consensus sur les défauts du régime actuel ne conduit pas à un accord sur les qualités dont il faudrait doter la VIème. La principale divergence porte sur une question simple : qui sera le chef ? Au-delà de la question de la nature régime, se pose la question du scrutin et de la part de proportionnel, de l’avenir du Sénat, de la durée du mandat présidentiel, la place du référendum, l’instauration d’un Cour constitutionnelle.

« Il faut passer à la VIème République », exhorte Cécile Duflot dans son livre « De l’Intérieur » (Fayard), dans la droite ligne des écologistes et qui en avaient fait un point de leur projet présidentiel en 2012. Les écologistes veulent une organisation "sur un mode fédéral, avec un pouvoir fort aux régions", "un statut de l'élu", "la généralisation de la proportionnelle à tous les scrutins" et un renforcement du Parlement. 

Arnaud Montebourg a fondé il y a quelques années, avec Bastien François (professeur de science politique à la Sorbonne) « C6R », une association pour une VIe République, où l'ancien ministre voulait en finir avec ce président tout-puissant (quand bien même il estime avoir l'étoffe du poste) et le confiner au statut d'arbitre, tandis que le Parlement serait renforcé. Aurélie Filippetti et Benoît Hamon ont eux aussi appelé à un nouveau régime. Tout comme Delphine Batho qui considère la Vème République « ringarde ».

Le Parti socialiste n'est pas en reste. Ainsi, le courant Cohérence socialiste, notamment animé par les députées Karine Berger et Valérie Rabault, professe une présidentialisation accrue qui passerait par la suppression du Premier ministre, comme une conséquence du quinquennat. Dans un livre d'entretiens avec la journaliste du Monde Hélène Bekmezian, "Je ne me tairai plus - plaidoyer pour un socialisme populaire" (Flammarion), Claude Bartolone note que la France est « le seul pays où, non seulement le chef de l'État - dont tout le monde procède - n'a de compte à rendre à personne pendant la durée de son mandat, mais aussi celui où les parlementaires sont politiquement dépendants de lui ».

Un régime présidentiel signifierait la suppression du poste de Premier ministre et du droit de dissolution de l'Assemblée nationale par le président de la République, tandis que celle-ci "ne devrait plus avoir la faculté de pouvoir renverser le gouvernement". Claude Bartolone se prononce aussi pour la fusion du Sénat et du Conseil économique, social et environnemental (CESE), la réduction du nombre de députés et une dose de proportionnelle pour leur élection.

Les "frondeurs" socialistes proposent de "remettre en question tout ce qui affaiblit la démocratie" dans la Constitution. 

Les radicaux de gauche ont eux aussi consacré un forum à ce sujet.

L’originalité du propos de Jean-Luc Mélenchon tient davantage dans le mouvement qu’il souhaite initier que dans la forme définitive de la nouvelle architecture institutionnelle. Jean-Luc Mélenchon assure que « toutes les structures sont déjà en train d'exploser ». L'ancien co-président du Parti de gauche entend créer un « objet politiquement neuf » et souhaite que « le peuple se constitue en tant que sujet politique ». « Notre but est subversif. L'élection de 2017 fonctionnera comme une subversion citoyenne », croit savoir celui qui veut susciter une révolution citoyenne.

Au centre, François Bayrou avait fait de la révision constitutionnelle un sujet de sa campagne de 2007.

À droite, l’enthousiasme est moins flagrant. Personne ne voulant « tuer le père » (le Général), on trouve plutôt des projets d’aménagement par le biais d’une énième révision (24 fois déjà). Pourtant, au début de son quinquennat, Nicolas Sarkozy n’avait pas hésité à énumérer les défauts du régime, mais avait fini par faire siens des dysfonctionnements de celui-ci.

Xavier Bertrand plaide pour un mandat présidentiel de sept ans non renouvelable. François Fillon, qui a souffert d'un président tout-puissant, admet qu'il faudra revenir sur l'organisation du couple exécutif, désormais boiteux. Bruno Le Maire a été le premier à lancer l'idée d'une réduction drastique du nombre de parlementaires. Dès le 1er octobre 2012, l'élu de l'Eure avait déposé une proposition de loi organique visant à baisser le nombre de députés de 577 à 450 et les sénateurs de 326 à 250. Depuis, l'idée fait florès : Nicolas Sarkozy, Xavier Bertrand, François Fillon, Alain Juppé, Marine Le Pen, François Bayrou et Claude Bartolone, plus récemment, s'y sont ralliés. Même François Hollande y a songé, c'est dire ! Rama Yade s’est également ralliée à l’idée d’une VIème République.

Les réformes institutionnelles que le président socialiste comptait mettre en œuvre sont restées dans les cartons faute d'une majorité qualifiée au Congrès. Ainsi se sont enlisées dans les sables mouvants du Parlement la réforme consacrant l'indépendance du Conseil supérieur de la magistrature et l'autonomie du parquet, la suppression de la Cour de justice, la normalisation du statut pénal du chef de l'État et la reconnaissance constitutionnelle du dialogue social... S'il agite encore quelquefois le vote des étrangers aux élections locales, tout le monde a compris qu'il s'agit surtout d'une manœuvre visant à cliver la droite et à souder son camp. François Hollande n'a jamais eu les moyens politiques de cette révision constitutionnelle.

D'où l'idée de dépasser le blocage du Parlement par le recours au référendum. Mais le peuple français ne répond jamais à la question d'un référendum, il acclame ou rejette celui qui la pose.

Ces propositions sont-elles réalistes ?

Le régime présidentiel de Claude Bartolone ? "Autant il correspond aux Etats-Unis, autant dans le contexte français il apparaîtrait décalé tant la France est différente sur le plan sociologique et culturel", répond Dominique Rousseau. "Ce serait un désastre", abonde Philippe Braud, "compte tenu de la tradition très forte d'indiscipline qui existe en France depuis le milieu de la IIIe République". 

La convocation d'une Constituante comme le souhaite Jean-Luc Mélenchon, "elle n'est pas réaliste" pour Didier Maus. "Il veut une VIe République qui rappelle fâcheusement l'échec constitutionnel de 1946", quand un premier projet de constituante avait été rejeté par référendum avant que ne soit adopté un second projet donnant naissance à la IVe République, marquée par "une instabilité institutionnelle record", dit Philippe Braud. "L'histoire montre qu'il n'y a des assemblées constituantes qu'après une guerre ou après une révolution, car on détruit l'ordre politique existant", conclut Dominique Rousseau. 

a proportionnelle intégrale a déjà été expérimentée aux législatives de 1986, profitant au Front National avant que Jacques Chirac ne revienne ensuite au scrutin majoritaire. Quant à introduire une "dose de proportionnelle", "c'est un serpent de mer", souligne Didier Maus. "10% ou 20%, ça ne sert pas à grand-chose, c'est de la poudre aux yeux", ajoute-t-il, estimant qu'il faut "du 100% comme en 1986, mais François Hollande ne le fera jamais parce que c'est du suicide".

Comment enterrer la Vème république ?

Tel le Commandeur, l’ombre du Général pèse sur les acteurs politiques.
En bon révolutionnaire, Jean-Luc Mélenchon opte pour la manière forte. La solution est trop brutale. Seule une campagne présidentielle peut donner suffisamment de poids au projet. Mais la VIème République semble être un thème qui a du mal à s’imposer.

Doit-on parler de la ou des Vème Républiques ?

Dominique Rousseau précise que jusqu’à la révision de juillet 2008, la "Vème République" a connu trois grandes ruptures. En 1962, avec l’élection populaire du chef de l’État. Sans doute, de 1958 à 1962, les circonstances politiques – la guerre d’Algérie – ont-elles imposé un gouvernement présidentiel ; mais, si l’élection parlementaire du président avait été maintenue, la France aurait eu, après de Gaulle, des présidents-arbitres et un gouvernement primo-ministériel. En 1974 ensuite, avec le droit de saisir le Conseil constitutionnel accordé à soixante députés et soixante sénateurs. Sans doute, là aussi, le contrôle de constitutionnalité avait été introduit en 1958 ; mais sa mise en œuvre était laissée à quatre autorités seulement, le président de la République, le Premier ministre, le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat. D’où ce chiffre : 9 décisions de 1958 à 1974 ! En ouvrant les portes du Conseil, le constituant de 1974 ouvrait le contentieux de constitutionnalité et mettait fin au légicentrisme : désormais, la loi n’exprime la volonté générale que si elle respecte la constitution. En 2000 enfin, avec la réduction du mandat présidentiel à cinq ans. Et, plus encore, avec la décision d’inverser le calendrier électoral pour que l’élection présidentielle se déroule quelques semaines avant les élections législatives. L’objectif recherché est d’empêcher toute cohabitation, de souder majorité présidentielle et majorité parlementaire, de fermer toute évolution primo-ministérielle du système politique. La pratique mitterrandienne a entérinée et enracinée le caractère présidentiel du régime, les trois cohabitations l'ont suspendue, le quinquennat et la synchronisation des élections présidentielle et législative rendent de telles parenthèses rarissimes ajoute Olivier Duhamel.

La Ve, celle établie par la constitution de 1958, est primo-ministérielle : un président qui n’est pas élu par le peuple, qui a un mandat long (7ans) et un Premier ministre qui détermine et conduit la politique de la Nation avec les moyens constitutionnels appropriés. Parler aujourd’hui encore de "la Vème République" est pure convention de langage.

La Ve République fait figure de régime sui generis. Sa singularité en fait-elle un régime plus efficace et plus légitime que celui des autres démocraties occidentales ?

Selon Olivier Duhamel, l'efficacité de la Vème est plus grande que dans le parlementarisme de type IVe République, mais moins que dans les autres démocraties majoritaires dirigées par le Premier ministre. Quant à la légitimité, force est de constater que les citoyens adhèrent au présidentialisme même s'ils en raillent les excès et se révoltent occasionnellement contre ses bévues.
Dominique Rousseau y voit un régime compliqué. Dans la plupart des systèmes constitutionnels européens, il n’y a qu’une seule institution élue au suffrage universel direct : le Parlement. La légitimité et l’efficacité du gouvernement dépendent donc de cette seule institution. En France, il y a deux institutions élues au suffrage universel direct : le Parlement et le président de la République. D’où la complication pour le gouvernement. Le quinquennat et l’inversion du calendrier électoral ont eu pour ambition de réduire cette complication en faisant en sorte que les deux élections aient lieu quasiment en même temps.

La réforme constitutionnelle de 2008 était-elle utile ?

La révision de 2008 était indispensable pour tenter un rééquilibrage des pouvoirs favorable au Parlement, et, sur quelques points, aux citoyens nous dit Olivier Duhamel. Une réforme de la constitution était et reste nécessaire affirme Dominique Rousseau. Celle de 2008 n’est pas "utile" au regard des objectifs qu’elle se donnait. Moderniser les institutions ? Mais la seule institution qui méritait de l’être parce qu’elle date du XIXème siècle, le Sénat, n’a pas été "modernisée" ! Équilibrer les institutions ? Mais la révision se contente d’enlever des pouvoirs au Premier ministre pour les donner au groupe du parti du président ! Donner des droits nouveaux aux citoyens ? Mais le référendum est d’initiative parlementaire et non pas citoyenne comme on le dit à tort, et le défenseur des droits un moyen de supprimer des institutions qui fonctionnent ! La seule réforme intéressante est le pouvoir donné aux justiciables de soulever devant toute juridiction la question de la constitutionnalité de loi qu’on veut leur appliquer.
Une réforme utile serait une réforme qui saurait inventer les institutions capables d’équilibrer le bloc gouvernant constitué du président de la République, du gouvernement et du Parlement. Car aujourd’hui, le "rééquilibrage" des pouvoirs ne passe plus par une revalorisation des pouvoirs du Parlement ; il passe par l’interdiction totale du cumul des mandats et la reconnaissance de l’autonomie constitutionnelle de la Justice, des Médias et des Collectivités territoriales.
D’ailleurs, pour Guy Carcassonne, le quinquennat et la synchronisation n’apportent pas un véritable changement institutionnel, mais ne font que renforcer le régime de la Ve République. Jean Gicquel confirme que le renforcement institutionnel du Parlement par la révision constitutionnelle de juillet 2008 ne correspond, en raison du fait majoritaire, qu’au renforcement de la majorité présidentielle.
Idéalement, Olivier Duhamel reconnait préférer une démocratie parlementaire dirigée par le Premier ministre, parce qu'il ne peut se targuer d'une investiture personnelle, parce qu'il rend compte en permanence devant le Parlement, bref parce qu'un tel système rompt avec le césarisme français.
Mais nos concitoyens adorent élire César, ce qui rend très difficile sinon impossible le passage au primo-ministérialisme.
D’ailleurs, Le Parlement souffre du système partisan en France et de la faiblesse intrinsèque des partis expose Yves Meny. Elle se caractérise par des divisions radicales et une fragmentation extrême de la représentation. Le Parlement français n’a jamais réussi à acquérir une culture du contrôle (du budget, de l’administration, de l’application des lois). Les relations avec l’exécutif et l’administration sont contaminées par le cumul des mandats qui conduisent au clientélisme et au localisme. La Ve République a maintenu les maux du parlementarisme français : localisme des élus nationaux, cumuls des mandats, absentéisme et faible participation au quotidien du travail parlementaire.

Quel est l'impact de la construction européenne sur la Constitution de la Ve République ?

Sur le plan de la théorie du droit constitutionnel, l’Europe invite les constitutionnalistes à reprendre l’étude de tous leurs "fondamentaux" : la constitution est-elle le produit du peuple ou le peuple est-il le produit de la constitution ? la constitution est-elle ontologiquement liée à l’État ou peut-elle être pensée sans l’État ? s’interroge Dominique Rousseau.
Face à l’articulation toujours plus poussée entre droit national et droit européen, et à la remise en cause de la suprématie de la Constitution – suprématie devenue fictive et théorique –, Marc Guillaume pose trois principes qu’il juge nécessaires : l’effectivité de la hiérarchie des normes, la reconnaissance de la spécificité du droit européen par rapport au droit international, et le dialogue des juges.
La construction européenne obligera à réviser fréquemment notre constitution, selon Olivier Duhamel, elle n'invalide pas les concepts d'État et de Constitution.

La Vème République ne souffre-t-elle pas de la permanence des mœurs politiques ?

Les femmes en politique le sont en grande partie par la volonté du Prince dénonce Yves Mény. La politique volontariste au sommet masque l’état de minorité des femmes en politique, notamment au niveau local. La France est ainsi une des plus mauvais élèves en la matière et la Ve République n’aurait rien changé.
Mais plus encore, la spécificité française réside dans le cumul des mandats nationaux et locaux, (une des "vaches sacrées de la République"). La prise de conscience de cette singularité, dans les années 1960, fut d’ailleurs le fait de chercheurs américains et britanniques (Kesselman, Suleiman, Hayward et Wright). Yves Mény pointe le paradoxe français qui n’est pas dans l’existence d’une chambre territoriale (le Sénat), mais dans la coexistence de deux chambres localistes.
La société politique française se caractérise, en outre, par son incapacité à s’organiser. Yves Mény se réfère au sociologue américain Jessie Pitts qui qualifie la société française de "communauté délinquante" : les français ne savent se rassembler qu’épisodiquement et "contre". La Ve République, en concentrant l’autorité au sommet, en marginalisant davantage les partis, syndicats et autres groupes, contribue à renforcer le style politique et les comportements ou pratiques qui privilégient la règle autoritaire et la rébellion. Il conclut que "la tradition française est une association indissoluble d’autorité monarchique et de révolte, d’individualisme exacerbé et de faiblesse des agrégats sociaux, d’affichage du droit et de sa violation, d’égalitarisme sans véritable égalité, de refus du compromis mais de l’acceptation tacite du conflit d’intérêts".

La IVe République valait-elle mieux ?


(…) Se dire satisfait de la Ve République dans sa pratique actuelle, depuis 2000, relève de l'aveuglement affirme Maxime Tandonnet. On juge une Constitution par son efficacité, son résultat. Or, il est évident que les institutions issues de la Constitution de 1958 sont en échec patent : elles ne permettent plus de gouverner et de régler les grands problèmes de la société française.
La IVème valait-elle mieux ? Aveuglé par le dogme, on oublie son bilan réel : la reconstruction de la France, le début des « Trente Glorieuses », la réconciliation de l'Europe, la décolonisation de l'Indochine, du Maroc et de la Tunisie, et même la décision de doter la France de l'arme nucléaire, que l'on doit à Félix Gaillard... Bien sûr son image finale, celle de la déliquescence de l'Etat sous l'effet de la guerre d'Algérie, surtout à partir de 1956 est exécrable. La faiblesse dramatique de ce régime tient à son instabilité chronique (22 présidents du Conseil ou Premiers ministres en 12 ans), sous l'effet des coalitions partisanes. Le défaut de la Ve République dans sa pratique actuelle est exactement inverse : la déresponsabilisation et l'immobilisme. L'autorité politique incombant à un chef de l'Etat élu pour cinq ans et appuyé sur une majorité parlementaire élue en même temps que lui, le pouvoir en place a les mains totalement libres pendant cinq ans, à l'abri de toute sanction politique, et peut s'adonner aux pires erreurs, renoncements, démissions, sombrer dans un rejet populaire radical sans qu'aucune conséquence ne s'ensuive pour lui et persévérer ainsi dans le déni ou la fuite en avant.

Organigramme de la proposition constitutionnelle